2026年3月12日，十四届全国人大四次会议表决通过了《中华人民共和国生态环境法典》。生态环境法典第1076条规定，人民检察院在履行职责中发现地方人民政府或者负有生态环境保护监督管理职责的部门、机构违法行使职权或者不作为，给国家造成损失或者损害社会公共利益的，可以依法提起诉讼。该规定明确了检察机关提起行政公益诉讼的条件和情形，同时，采用了“部门”与“机构”的表述，这是否意味着行政公益诉讼的监督对象不再以行政机关为限定？笔者认为，行政公益诉讼的监督对象限定于行政机关，非行政机关不能成为监督对象，对此需要结合行政诉讼法以及相关司法解释的规定进行讨论。

第一，行政公益诉讼监督对象限定于行政机关的规范统一明确。行政诉讼法第25条第4款是行政公益诉讼的核心依据，确立了监督对象为行政机关的基本原则。2020年12月，最高人民法院、最高人民检察院公布修改后的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（下称《解释》）。《解释》第5条第2款规定，基层人民检察院提起的第一审行政公益诉讼案件，由被诉行政机关所在地基层人民法院管辖。该条从管辖的角度再次确认被监督对象为行政机关。同时，《人民检察院公益诉讼办案规则》第2条、第13条、第29条分别从办理公益诉讼案件的任务、立案管辖、立案条件等角度明确了行政公益诉讼的监督对象为行政机关。最高检公益诉讼检察厅印发的《关于推进公益诉讼检察高质效办案的意见（试行）》等规范性文件及办案指引，无一例外明确行政公益诉讼的监督对象为行政机关。检察公益诉讼法草案也明确行政公益诉讼的监督对象为行政机关。

第二，从文义解释角度看，生态环境法典关于“部门”“机构”的规定，是对行政机关的细化。生态环境法典关于生态环境行政公益诉讼的条文明确了“部门”“机构”可成为行政公益诉讼的监督对象。我国行政机关包括政府、政府组成部门。在行政法语境中，部门指行政机关当无疑义，机构亦指行政机关下设机构或者派出机构，自然属于行政机关范畴。

第三，从体系解释角度看，生态环境法典关于“部门”“机构”作为监督对象的规定，是法律语言规范性的体现。为落实严格保护生态环境的原则，生态环境法典第53条对行政职权配置现状予以回应，授权设区的市级人民政府生态环境主管部门设立的派出机构以自己的名义行使行政执法权。因此，该法典关于行政公益诉讼的规定，用“部门”“机构”指代行政机关，是法律语言规范性的自然体现，意在回应生态环境管理体制现状，既可避免因派出机构责任归属不清造成监督落空，也避免了因监督层级过高导致的生态环境保护迟滞。

第四，从国家权力运行的角度看，非行政机关不应成为行政公益诉讼的监督对象。行政公益诉讼本质上是检察权对行政权的监督制衡。为遵循行政权、检察权运行规律，相关法律设置了前置程序，充分尊重行政首次判断权与裁量权，这也符合法律监督的谦抑性要求。若将监督对象扩张至非行政机关，将打破国家权力运行逻辑，导致检察监督权对社会治理的过度介入。

第五，从公益保护目的看，非行政机关不当履职致使公益受侵害的，救济途径畅通。负有生态环境保护职责的自然保护区、风景名胜区、国家公园等管理机构，以及负有国有资产管理职责的公立学校等，若不当履行法律法规授予的管理职责，造成公益受侵害的，检察机关可以其主管行政机关为监督对象，也可根据法律授权，启动检察民事公益诉讼监督，还可通过制发社会治理检察建议等，实现公益保护目的。

［作者分别为河南省三门峡市陕州区人民检察院检察委员会专职委员、副检察长。本文系2025年河南省人民检察院检察理论重点研究课题“行政公益诉讼知识体系研究”（编号：YJ2025004）的阶段性研究成果］